论羁縻治策向土官土司制度的演变
方铁
元代以前的羁縻治策与元明清时期的土官土司制度,两者的核心思想虽有相通之处,但在经营思想、基本策略、施行的范围及成效方面却有明显区别。羁縻治策向土官土司制度演变,受到历朝治边的思想与策略、元明清三朝尤其是重要帝王重视西南边疆、元代后初步解决边疆经营中高成本与低收益问题等因素的影响。本文分析了羁縻治策与土官土司制度的内容、特点和局限。
：羁縻治策；土官土司制度；演变
方铁，云南大学西南边疆少数民族研究中心教授，博导。
《中国边疆史地研究》年第2期。
羁縻治策，是元代以前的封建王朝应对边疆及其以远地区夷狄的重要策略。羁縻治策的基本特点，是封建王朝承认边疆及其以远地区与王朝腹地之间存在差别，对前者必须以相对宽松、灵活的方法应对，不能强求形式及策略上的整齐划一，以此保证或维系封建王朝对边疆及其以远地区的有效控制。
元朝将前代的羁縻治策发展到土官制度，明清两朝完善和深化土官制度，进而形成更有成效并具制度性特征的土司制度，并在西南等边疆地区推广。羁縻治策与土官土司制度虽有区别，但核心思想也有相通之处，两者的做法可称为“羁縻之治”。羁縻之治在古代中国延续了数千年，影响广泛而深远。土官土司制度与羁縻治策的区别，主要表现在经营思想、基本策略、施行的范围及成效等方面。土官土司制度的形成与完善，既是时代变迁的产物，与元明清诸朝统治者的治理视角及行为方式也有关系。因此，探究羁縻治策向土官土司制度的演变，必须联系时代背景、历史发展过程以及历史选择等诸多因素，做多方面的综合考察。
一、羁縻治策的内容、特点与实行的意义
古人谓“羁縻”的本意，在于朝廷掌握要害诸如马之“羁”（笼头）、牛之“縻”（鼻绳），便能有效控制蛮夷而又较宽松随意，“制四夷如牛马之受羁縻也。”羁縻治策源自春秋战国，秦朝以后，逐渐成为封建王朝施用于边疆及其以远地区的治边之策。
羁縻治策的基本内容，是封建王朝借重边陲夷狄首领的势力进行控制，即根据其势力的强弱，分别赐其首领以王、侯、邑长或将*、都督与刺史等封号，实行土职代管或与所设郡县参差而治。朝廷为分封的王、侯、邑长和将*、都督等配备协助管理的官吏，规定予封土职的级别别类同于边郡或县。受朝廷所封的王、侯、邑长或将*、都督与刺史等，世袭其职，世率其民，并不属于国家的正式官吏。朝廷对各级土职的管理相当松弛，亦未形成严格的管理制度，对相关问题的处理亦表现出较大的随意性。此外，封建王朝经营边陲通常不指望经济回报，在此类地区大多象征性征收少量贡纳。
羁縻治策的主要特点，是施行的范围十分宽泛，施行对象包括边疆的夷狄和与封建王朝有往来关系的邻邦。换言之，封建王朝施用羁縻治策的对象“夷狄”，所指是与华夏对举之“夷”，即华夏以外的其他文明，包括边疆的蛮夷和与封建王朝有往来的邻邦。晋人说：“非我族类，其心必异，戎狄志态，不与华同。”清楚地表明封建王朝区分夷或夏，大体是根据不同文明的差异，非华夏者均被封建王朝称为“戎狄”。清末洋务运动的提倡者提出“师夷之长技以制夷”，所言之“夷”即指西方列强，也是受了封建时代的影响。
究其原因，主要是秦汉至唐宋时期中国的疆域尚不甚稳定，同时并未形成边疆或疆界的准确概念，因此属于腹地外围的边陲与邻邦的地域，在认识上两者或含混难辩。形成于先秦并对后世产生深远影响的服事观，形象地表达了古人对封建王朝与周边蛮夷关系的认识。《尚书·禹贡》提出“五服”说，《周礼》的“九服”说在“五服”说的基础上稍有变化。“五服”说与“九服”说的大致内容，是认为王畿为封建王朝的中心，封建王朝将施行的管理或羁縻自王畿推向四方。封建王朝对周边蛮夷负有不同的责任，周边蛮夷对封建王朝也有不等的义务；责任与义务的差别在于蛮夷与王畿距离的远近，由近及远按照一定的比例递减。服事观有两个特点，一是以封建王朝为主体，视周边蛮夷为次要者和从属者；二是封建王朝与周边蛮夷关系的亲疏，仅因距离的近远而依次改变；相关理论的提出者，并无在周边蛮夷中划分不同层次的意识。
在古代社会的前期，历代王朝坚持“内诸夏而外夷狄”，恪守“守中治边”与“守在四夷”的治边原则，视边陲和檄外为蛮荒之地，认为华夏与夷狄居地之间有山谷或大漠隔绝，是“天地所以绝外内地”。提出封建王朝若经营边陲，其地不可耕而食，其民不可臣而治，认为正确的方法是“外而不内，疏而不戚，*教不及其人，正朔不加其国”。由于拓边缺少积极性，封建王朝的治边*策并不完备，且将边陲及檄外的势力一概视为夷狄，即便归顺，也仅令其不时朝贡，以之为封建王朝的藩篱而已。
羁縻治策主要适用于封建王朝管辖下边陲的蛮夷，但也施行于通过觐见朝贡等方式与封建王朝建立藩属或邦交关系的国家。随之而来的问题，是封建统治者是否能区分两者的性质，并在应对时有所区别？史籍对此并无确切叙述。但从相关记载来看，答案应是肯定的。汉唐两朝处理与边陲蛮夷之臣属、藩属、邦交等不同的关系，通常仿照封建宗法制度的不同用语称呼并区别处理。亦应指出，在古代尤其是其前期，边疆夷狄势力与邻邦的界限有时颇为含混，甚至有相互转换的情形，使这一问题更趋复杂。
羁縻治策是封建王朝在治边方面的一项重要创造。在古代社会的前期，中国的疆域尚不稳定，边疆与邻邦的界限有时也不清楚。封建王朝采用较宽松灵活、在边陲及其以远地区均能适用的管理形式，相对有效地控制或维系上述地区，创造增进相互了解的条件，既有利于中国统一多民族国家的形成，也有利于封建王朝向外部世界辐射影响。
羁縻治策是封建王朝“守中治边”、“守在四夷”治边思想的体现。在封建统治者看来，腹地得到保障封建王朝才能生存。“守中”之地与“四夷”之地有明确区分，守中方可治边。治边的理想目标是实现腹地的安定繁荣，在边陲实现“守在四夷”，做到“内华夏而外夷狄”以及“裔不谋夏，夷不乱华”。封建统治者认为施行羁縻治策后，王朝与边陲夷狄关系的常态应是“接以礼让，羁縻不绝”，羁縻治策的底线是“附则受而不逆，叛则弃而不追”。若羁縻对象来犯，则以“来则御之，去则守之”的策略应对，晋朝士大夫江统将其表述为“待之有备，御之有常”。实行羁縻治策，有利于实现“不以蛮夷而劳中国（方按：指华夏）”。因此，羁縻治策的实行，有利于保护中原等农业地区的安全。在古代社会的前期，中国出现以汉唐两朝为顶峰的繁荣，与四周边陲得到有效防卫不无关系。
羁縻治策还包含一些有重要价值的的思想和策略，一直闪耀着真理的光辉。如认识到治边与治内，有先后及缓急之分。汉灵帝时北狄鲜卑犯边，议郎蔡邕乃将边陲之患喻为手足疥疮，认为腹地之困才是致命的胸背*疮。唐臣李大亮将腹地喻为根干，而四夷譬如枝叶；唐太宗进一步说：“割根干以奉枝叶，木安得滋荣！”面对边陲复杂多变的形势，历朝统治者大都有深刻的认识，体会到治边之策既不能与内地雷同，亦不能固定化或模式化，而应保持必要的灵活性与适应性。元代以后，中央与地方的关系形成若干类型并取得成功，中国逐渐进入国家结构形式合理化的时期。这种体现中国历史特点的一国多制的国家结构形式，实则肇始于古代社会前期的羁縻治策。
二、羁縻治策存在的问题
羁縻治策既是历史发展的产物，在古代社会的前期有其存在的合理性。但另一方面，羁縻治策自形成之初便存在不少问题，其中一些问题长期困扰封建统治者，甚至使之寝不安席。较突出的问题是：
适用范围过于宽泛，造成边疆蛮夷治策与邻邦应对*策的混同。在古代社会的前期，汉唐等王朝以邻邦的君主为王、侯或将*、都督等职的记载屡见不鲜。这一时期应对边疆夷狄与邻邦的*策，两者间虽有一定的区别，但制度性的特征并不明显。这一时期虽存在边疆夷狄势力与邻邦有时难以分辨的情形，毕竟两者的性质有重要差异。封建王朝对边疆蛮夷和有邦交关系的邻邦长期施行容易混淆的*策，对中国历史疆域的形成产生不良的影响，也不利于对边疆统治的深入。
以羁縻治策为亘古不变之策。从秦汉至唐代，基本上看不到根据南北部边疆的差异和不同时期的变化，历朝对羁縻治策相应进行调整的记载，可说是以不变应万变。在元代以前，羁縻治策大致停滞在草创及有待完善的阶段，同时施行中的随意性和不规范施治较明显，亦缺少保证其稳定运行的相应机制。以较重视治边拓边、并积累丰富经验的两汉和唐朝为例。两汉的边郡制度与唐朝的羁縻府州，均施用于全国各地边陲，并无因地制宜的改变和具体化一类的规定；重防御、轻开发是两朝经营边陲的共有特点。可见两汉与唐朝的治边之策，在主体方面并无明显差异。两宋面对北方夷狄*权的压力，同时需从广西等地增取税收，经营南北边疆的重点乃有变化，在南北部边疆的治策亦有差异；设于广西等地的羁縻州县，由此产生后世土官制度的某些萌芽。
羁縻治策的主要内容，主要源自经营北部边陲的经验。历代尤其是元以前的封建王朝，普遍重视防守北部边疆，驻兵以及屯田的重点均在北方，对南部边疆的经营相对忽视，由此形成“重北轻南”的治边传统，并深刻影响了历朝的治边*策。羁縻治策的不少思想和策略，为从应对北部夷狄的经验总结而来。居住北部草原的游牧民族，性格剽悍机动性强，并易迅速聚合形成强大势力，其不断南下对中国东部农业社会造成极大威胁。羁縻治策中的“裔不谋夏，夷不乱华”、“其地不可耕而食，其民不可臣而畜”等思想，以及“来则御之，去则守之”等策略，都是针对北方游牧民族提出的，这些思想和策略，并不能适应边疆经营的全局。羁縻治策中强调刚性防守、慎与夷狄交接等原则，也未必适合南部边疆复杂多元的社会形态以及汉夷长期交融的情形。主要为应对北方夷狄制订的羁縻治策，还使封建王朝对边疆地区的经营，长期停留在对外防御和编织边疆藩篱的层面，而忽视对边疆的深度统治和经济方面的经营。
难以解决与经营边疆相伴的高成本、低收益的问题。古代用兵在交通、*粮与辎重的供应、*事劳役等方面存在巨大困难。永和二年（），东汉大将*李固就官*屡败于日南、象林徼外蛮夷，列举戍*远征之七大难处，认为遣四州之卒远赴万里，因成本太高，无异于割心腹以补四肢。边疆地区官吏的来源与管理亦颇具难度，元代以前亦未形成汲取边疆资源以裨国用的传统。这些因素的存在，使经营边疆中高成本、低收益的现象十分突出，并成为一些朝臣反对经营边疆的理由。唐神功元年（），鸾台侍郎狄仁杰上疏反对征民远戍疏勒四镇，并说若用武荒外，竭府库之实以争硗确不毛之地，得其人不足以增赋，获其土不可耕织，乃秦皇、汉武之卤莽所为。其言颇有代表性。治边有为的*治家如汉武帝与唐太宗，亦或称开边有过。武帝晚年后悔早年征伐，不许在西域增戍卒置屯田，并为早年征伐颁罪已诏。唐太宗则说前代帝王招徕绝域，无益于用而病弊百姓，“劳百姓以取虚名”之举为己所不取。在古代社会前期，经营边疆得不偿失，谓贪外虚内势必扰民、甚至动搖国家根基的看法十分流行。在这一背景下施行的羁縻治策，明显具有内收与保守的倾向。元以前的历朝实行羁縻治策，既是对朝野舆论的回应，同时也回避了经营边疆所存在的成本与效益极不对称的问题，使这一问题长期难以解决。
边疆地区吏治问题突出。边疆吏治始终是困扰统治者的一个难题。在封建社会由于法制不健全，官吏的素质和作用在施*中极为重要。边疆官吏多大权在握且缺少监督，贪渎腐败的情形相当普遍。另外，边疆官吏的来源、选拔问题也长期未得到解决。推行羁縻治策之时，掌握实权的边疆官吏多由内地派遣，封建王朝授予边疆夷狄首领之王、侯、邑君或将*、都督与刺史等多为虚衔。唐前期慎重任命边吏镇将，边帅皆用忠厚名臣，且不久任、不遥领及不兼统，功名卓著者往往入为宰相。但严格的规定实难持久，开元以后镇将坐大及边疆局势动荡，与边疆吏治的混乱及腐败有关。朝廷面临的又一难题，是内地官吏多不愿赴任边疆。唐朝乃许在黔中、岭南等地，由都督会同御史在地方士绅中选补土吏，时称“南选”，但不少人仍是“简择未精”。而且在边疆就地选补的官吏，并未归入吏部管理，其中问题甚多，清人王夫之称为“千年之积弊”。总体上来看，出任边疆的官吏主要来自内地，一些王朝亦选拔少量边疆的士绅为补充，仍终难解决所需大量称职边疆官吏的问题。
胜出、瓦解蛮夷缺乏切实有效的策略。这一问题的关键，是未能妥善解决“以夷治夷”的问题。元以前的封建王朝应对边疆夷狄，虽有“来则御之，去则守之”、“修文德以来之，被声教以服之”等基本策略，但在胜出和瓦解蛮夷方面，行之切实有效的策略并不多。封建统治者很早便认识到“以夷治夷”的重要性，唐朝右补阙卢俌说：“以蛮夷攻蛮夷，中国之长算。”但元代以前，历朝推行“以夷治夷”的策略却少有成功。究其原因，主要是元以前历朝治边的重点在北方，虽利用游牧势力间的矛盾使之离心相攻，但游牧势力的崛起与灭亡同样迅速，草原复杂局势的改变亦难预测。原先亲近封建王朝的游牧势力，可能随即转变为封建王朝的对头。南宋先后与金、蒙古联手对付宿敌，以后却吃原先盟友之亏即为其例。在南部边陲如日南郡，汉朝亦企望以金帛资助夷狄“使自相攻”，但成效亦微。历朝抑或吸收边疆夷狄入伍，但所招募的夷狄多组成正式*队或充任雇佣兵，因成本甚高等原因难以持久。同时未见组成边疆土*并成为重要制度的记载，这一方面与统治者企望的“以夷治夷”也有区别。
对封建教育的重要性缺乏足够认识，在实践方面亦缺少有效措施。以华夏文明影响或教化边陲夷狄，历来为封建统治者所主张。但在古代社会的前期，大部分封建王朝对华夏文明于夷狄的影响，在认识上仅限于与武威相对举之“德泽”或“文德”，即对夷狄施以恩泽和怀柔。如唐太宗提出“德泽洽，则四夷可使如一家”，宋人谓对夷狄“威不足以服，则恩不足以怀”，北魏高闾认为文德、武功缺一不可，“远人不服，则修文德以来之；荒狡放命，则播武功以威之。”对边陲夷狄施以“德泽”或“文德”，主要通过朝贡制度、册封制度所包含的厚往薄来及施以恩惠等得以体现。这一时期由于封建统治者认识肤浅和深入夷狄地区有限等原因，大多数王朝未能在边疆采取有力措施发展封建教育，也不利于华夏文明在边疆地区的传播。
三、土官土司制度的内容、特点与局限
元代的土官制度与明清两代的土司制度，在完善程度和具体细化方面虽有区别，但其内涵、治理思想和施用范围等大体一致。为方便叙述，本文概称之为“土官土司制度”。
土官土司制度的主要内容是：
在以滇黔桂等西南部为主的边疆地区，封建王朝任命当地蛮夷首领为各级土官或土司，土官土司职位的大小，通常视其所辖蛮夷的范围而定，基本原则是以土官治土民。土官土司属国家正式官吏，官职和所任职务不可随意废除，经过批准乃可世袭。若履职不善或相互兼并，朝廷当免其职、降职或予治罪，有些地区在罢免土官土司以后，朝廷改派流官管辖其地，史称“改土归流”。朝廷将土官土司的任用，与当地所置的统治机构相结合。在土官土司任职衙门亦设朝廷派遣的同级流官，基层事务则由土舍、土目等低级土官负责。土官土司任职的机构虽仍有羁縻的性质，但纳入国家行*系统管理。土官土司有正式的品秩，在待遇、权利和义务等方面与内地官吏大体一致。土官土司的职责，包括在辖地清查户口、收取赋税、统领土*、判决纠纷、维持治安与定期朝贡等。土官土司可统率属于国家*队的土*，土*由土官土司所辖的蛮夷丁壮组成。土*主要用于维持地方治安，但亦接受朝廷的调遣，由上级土官土司率领赴外地出征。
与前代的羁縻治策相比，土官土司制度有如下的特点：
首先，施用这一制度的范围明确。土官土司制度仅推行于边疆地区，不再兼用为应对邻邦的*策。元朝在云南行省、湖广行省大量任命土官，却并无在安南、缅国和占城设置土官的记载；对这些表示归顺的邻邦，则实行派遣达鲁花赤（掌印官）、令君王朝觐、岁纳贡赋、子弟为质及编民出*役等规定，其中在安南的施治尤具代表性。可见蒙元统治者认为土官仅适用于王朝的边疆地区，对臣属邻邦则另有应对的措施。明清的情形与元代大致相同。
其次，仅施用于西南边疆及与之情形类似的其他蛮夷地区。云南行省是元朝在西南边疆最早建立的行省。蒙古为南北夹击南宋，出奇兵经西北平定了云南。蒙元起初在云南地区推行北方草原流行的万户制度，但局势仍动荡不定。至元十一年（），老臣赛典赤受命在云南建行省，乃置路府州县取代万户和千户，并仿照南宋治理广西之法以蛮夷为土官，皆迅速收到成效。数年后赛典赤去世，忽必烈诏云南省臣尽守赛典赤成规。以蛮夷首领为土官的治策进而在湖广行省等地推广，并发展为一项重要的制度。在情况类似西南边疆的其他蛮夷地区，明清两朝也推行类似的治策。
土官制度在西南边疆能取得成功，关键在于与当地蛮夷社会的特点暗合。受地理气候环境与动植物资源具有复杂多样性的影响，西南边疆诸族的生产生活方式复杂多元。诸族长期居住特定的自然环境，积累了适应当地生活的特殊经验，与居住地的土地和自然资源存在紧密的联系。另一方面，数千年间外地移民不断迁入，与西南土著民族逐渐融合，使西南边疆文化的类型类似于内地；这一地区经济发展的水平虽较低，但有经济上自给自足及文化类型接近内地等特点。因此，西南边疆诸族的主要矛盾在其内部，即诸族内部及相互之间为资源占有和恩怨相报而长期进行争斗，并由此形成盘根错节的利益关系，或者说西南诸族的斗争锋面主要在其本地，对内地的封建王朝，西南诸族势力则多怀有崇敬之心。而北方游牧民族则易于兼并和聚集，并觅机不断南下，其